Piše: Petra Ivanišević
Pored Preambule u kojoj se eksplicitno pominje povijesna Dalmacija kao kraljevina, Ustav Republike Hrvatske u načelnim odredbama garantira pravo građana na područnu (regionalnu) samoupravu zajedno s pravom na lokalnu samoupravu. Oba prava Ustav definira kao čimbenike ograničenja državne vlasti. Pravo građana na područnu (regionalnu) autonomiju i pravo na lokalnu samoupravu, prema izričitoj ustavnoj odredbi podliježu kontroli ustavnosti i zakonitosti.
Odredbe o teritorijalnoj autonomiji sistematizirane su u dijelu Ustava o teritorijalnom uređenju. Pored općih odredbi koje se odnose na autonomne pokrajine i na lokalnu samoupravu, sadrži u ovom poglavlju još dve tačke: jednu u kojoj su sistematizirane odredbe o županijama, općinama i gradovina, te drugu koja sadrži odredbe o lokalnoj samoupravi. U općim odredbama Ustav definira način ostvarivanja prava na područnu (regionalnu) samoupravu koju građani ostvaruju neposredno ili preko svojih slobodno izabranih predstavnika. Područnim (regionalnim) samoupravama se jamči status pravne osobe.
Kao osnovno načelo raspodjele nadležnosti između centralne vlasti i područne (regionalne) samouprave i lokalne samouprave, Ustav ističe načelo supsidijarnosti preuzimajući izvornu definiciju ovog načela iz odgovarajućih međunarodnih dokumenata, ali izbjegava precizirati sadržaj ovog načela u Ustavu već to pitanje delegira zakonodavcu i tako ostavlja neizvjesnost u pogledu sadržaja i kvaliteta nadležnosti područne (regionalne) samouprave.
U općim odredbama o teritorijalnom uređenju normirana je mogućnost da Republika Hrvatska zakonom povjeri pojedina pitanja iz svoje nadležnosti područnim (regionalnim) samoupravama, uz obavezu osiguranja financijskih sredstava za njihovo obavljanje. Republička javna tijela imaju pravo nadzora nad obavljanjem povjerenih poslova, a sadržaj ovog prava bliže se uređuje zakonom. I područne (regionalne) samouprave, također imaju pravo, obavljanja pojedinih poslova iz domena svoje nadležnosti povjeriti lokalnim zajednicama, ali i obavezu osiguranja financijskih sredstava za obavljanje tih poslova.
Područnim (regionalnim) samoupravama jamči se pravo na samostalno uređenje svojih tijela, njihovu nadležnost, organizaciju i način rada kao i javne službe. Prilikom reguliranja ovih pitanja tijela područne (regionalne) samouprave vezani su Ustavom i zakonom. Akt koji uređuje ova pitanja na koja Ustav izričito upućuje je Statut područne (regionalne) samouprave. Ustav posebno navodi samo skupštinu područne (regionalne) samouprave kao najviši organ područne (regionalne) samouprave. Skupštinu područne (regionalne) samouprave čine zastupnici izabrani na četiri godine na neposrednim izborima, tajnim glasanjem. Način njihovog izbora regulira se Zakonom o izboru zastupnika u Skupštinu područne (regionalne) samouprave, a izbore organizira i provodi Državno izborno povjerenstvo. Zakonom se propisuje da u područne (regionalne) samouprave i jedinicama lokalne samouprave u kojima živi stanovništvo nacionalno mješovitog sastava mora osigurati razmjerna zastupljenost nacionalnih manjina u lokalnoj skupštini.
Među općim odredbama Ustava RH su i odredbe o pravu na ostvarivanje suradnje sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama drugih država, uz obavezu ostvarivanja te saradnje u okviru vanjske politike Republike Hrvatske i uz poštovanje teritorijalnog jedinstva i pravnog poretka Republike Hrvatske. Pored općih odredbi Ustav Republike Hrvatske sadrži i nekoliko članaka koji se posebno odnose status područne (regionalne) samouprave u ustavnom sustavu.
Područnu (regionalnu) samouprave Ustav i zakoni definiraju kao teritorijalnu zajednicu, koja se osniva Ustavom, a u kojoj građani ostvaruju pravo na područnu (regionalnu) samoupravu. Ustav prihvaća koncept područne (regionalne) samouprave kao teritorijalne zajednice, ali ne i kao političko teritorijalne zajednice.
U Zakonu o lokalnoj samoupravi eksplicitno se navodi dvadeset županija i grad Zagreb koji ima poseban status. Za Zagreb bi se moglo reći kako je za njega rezervirana zakonska pozicija »suštinske autonomije« čiji sadržaj Ustav pobliže ne definira, već se uređivanje tog pitanja prepušta zakonodavcu. Ustav prihvaća mogućnost formiranja novih „suštinskih autonomnija“, kao i mogućnost da postojeće područne (regionalne) samouprave, već osnovane budu ukinute ili spojene. O osnivanju novih područnih (regionalnih) samoupraae kao i o ukidanju ili spajanju postojećih odlučuje se u postupku propisanom za reviziju Ustava. Prijedlog ovih promjena utvrđuju građani na referendumu i u skladu sa zakonom. Način na koji je ustavotvorac uredio ova pitanja ostavlja neke dileme kao npr. koji postupak revizije ustava će biti primijenjen u ovom slučaju budući da Ustav propisuje u osnovi dvije različite procedure za promjenu ustava; da li se u postupku odlučivanja o promjeni statusa područne (regionalne) samouprave uvažavaju međunarodni standardi; koji oblik referenduma se primjenjuje prilikom odlučivanja o statusu područne (regionalne) samouprave i dr.
Ustav Republike Hrvatske propisuje kako se teritorij područne (regionalne) samouprave i uvjeti pod kojima se može mijenjati granica između područne (regionalne) samouprave uređuju zakonom. Ustav jedino postavlja uvjet da se teritorij područne (regionalne) samouprave ne može mijenjati bez suglasnosti građana izražene na referendumu, ali ne precizira o kom obliku referenduma je riječ, već to pitanje delegira zakonodavcu da ga on uredi. Nesporno je kako je u pitanju obavezujući referendum, kao i kako stav koju građani na njemu iskažu obavezuje, ali više pitanja ostaje otvoreno i prepušteno zakonskoj razradi (npr. kada se referendum raspisuje – da li kao prethodni ili naknadni; tko ima pravo zatražiti njegovo raspisivanje ili tko ga je na temelju Ustava obavezan raspisati i kakve su posljedice ako referendum ne bude raspisan i dr.).
Najvažniji dio regulative koji se odnosi na ustavni status područnih (regionalnih) samouprava su njene nadležnosti. Ustav izričito ne govori o kvaliteti i prirodi ovih nadležnosti, pa ostaje samo na bazi analize zaključiti o tome.
Nadležnosti koje područne (regionalne) samouprave ostvaruju na temelju samog Ustava i statuta područne (regionalne) samouprave kao svog osnovnog akta obuhvaćaju pravo područne (regionalne) samouprave na uređenje svojih nadležnost, izbor, organizaciju i rad tijela i službi koje osniva, kao i utvrditi simbole područne (regionalne) samouprave (himna, grb i zastava) i način njihovog korištenja. Ako se ima u vidu kako se Statut područne (regionalne) samouprave donosi uz prethodnu suglasnost Hrvatskog Sabora, kao i da statut i drugi akti područne (regionalne) samouprave podliježu ocjeni ustavnosti i zakonitosti postavlja se pitanje je li ovdje riječ o izvornim nadležnostima koje područne (regionalne) samouprave samostalno ostvaruje na temelju samog Ustava?
U drugoj grupi su nadležnosti koje autonomne pokrajine ostvaruju uređujući pitanja u oblastima koje Ustav navodi, u skladu i u okvirima koje postavi zakonodavac. Među ovim nadležnostima su i prava područne (regionalne) samouprave da, u skladu sa zakonom, uređuju pitanja od značaja područne (regionalne) samouprave u oblastima: prostornog planiranja i razvoja; poljoprivrede, vodoprivrede, šumarstva, lova, ribolova, turizma, banja i lječilišta, zaštite životne sredine, industrije i zanatstva, cestovnog, morskog, riječnog i željezničkog saobraćaja kao i uređivanje puteva, privređivanja, sajmova i drugih privrednih manifestacija; prosvjete, sporta, kulture, zdravstvene i socijalne zaštite i javnog informiranja na nivou područne (regionalne) samouprave. Ustav stavlja u nadležnost područne (regionalne) samouprave brigu o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava, ali pobliže ne definira sadržaj i kvalitetu ovih ovlasti već delegira zakonodavcu neka uredi to pitanje.
Na kraju, Ustav regulira i neka prava u vezi s financijskom autonomijom područne (regionalne) samouprave. To je pravo upravljanja područne (regionalne) samouprave vlastitom imovinom na način koji propisuje zakon, kao i njeno pravo na izvorne prihode, proračun i završni račun, uz obvezu osiguranja sredsatva jedinicama lokalne samouprave za financiranje onih poslova čije obavljanje prenese na lokalnu zajednicu.
Financijsku autonomiju Ustav regulira načelnom odredbom o pravu područne (regionalne) samouprave na izvorne prihode kojima financira svoje nadležnosti. Vrste i visinu prihoda područne (regionalne) samouprave definira zakonodavac, koji definira i sudjelovanje područne (regionalne) samouprave u dijelu prihoda Republike Hrvatske. Presedan predstavlja odredba Ustava o proračunu područne (regionalne) samouprave iskazana kao minimalno procentualno učešće u proračuna Republike Hrvatske, uz ustavno preciziranje namjene procentualno izraženog dijela ovih sredstava.
Uvid u odredbe koje definiraj nadležnosti područne (regionalne) samouprave upućuje na zaključak kako Ustav nije odredio sadržaj i kvalitetu prava građana na područne (regionalne) samouprave, već je prepustio zakonodavcu neka regulira ta pitanja. Autonomija područne (regionalne) samouprave, dakle, nije zajamčena Ustavom, već je reducirana na zakonski okvir. Ustav čak ne regulira ni koje pravne akte donosi područne (regionalne) samouprave. Najviši pravni akt područne (regionalne) samouprave je Statut koji se usvaja u postupku koji uključuje prethodnu suglasnost Hrvatskog Sabora. Pored Statuta područne (regionalne) samouprave donosi i odluke i druge pravne akte. Pravni akti područne (regionalne) samouprave podliježu ocjeni ustavnosti i zakonitosti, o kojoj odlučuje Ustavni sud Republike Hrvatske u čijem su sastavu i suci s područja područne (regionalne) samouprave.
U okviru prava nadzora nad radom tijela područne (regionalne) samouprave Vlada RH ima pravo, pred Ustavnim sudom, pokrenuti postupak prethodne ocjene ustavnosti ili zakonitosti odluke autonomne pokrajine. Ustavni sud ima pravo odložiti stupanje na snagu sporne odluke sve dok ne donese odluku u toj stvari. Ovo rješenje je primer širokih ovlasti organa centralne izvršne vlasti prema neposredno biranim najvišim organima područne (regionalne) samouprave, koja mogu onemogućiti ostvarivanje Ustavom i zakonom definiranih kompetencija područne (regionalne) samouprave. Na kraju, predmet ustavne regulative je i zaštita autonomije područne (regionalne) samouprave.
Odlučivanje o zaštiti autonomije područne (regionalne) samouprave povjereno je Ustavnom sudu Republike Hrvatske koji o zaštiti autonomije područne (regionalne) samouprave odlučuje u tri slučaja:
1., kada rješava spor o sukobu nadležnosti između organa centralne vlasti i tijela područne (regionalne) samouprave s jedne strane kao i tijela područne (regionalne) samouprave i tijela lokalnih zajednica s druge.
2., kada, na prijedlog tijela određenog statutom područne (regionalne) samouprave, odlučuje u postupku po žalbi na pojedinačni akt ili radnju državnog tijela ili tijela jedinica lokalne samouprave koji onemogućava obavljanje nadležnosti autonomne pokrajine.
Treći, kada, na prijedlog tijela određenog statutom područne (regionalne) samouprave, odlučuje o ocjeni ustavnosti i zakonitosti zakona ili drugog općeg akta Republike Hrvatske ili općeg akta jedinice lokalne samouprave kojima se povređuje pravo na područne (regionalne) samouprave.
Ako počnete komparirati ustavne i zakonske ovlasti bilo koje regije u bio kojoj drugoj europskoj državi, shvatit ćete kako je Republika Hrvatska najcentraliziranija država u Europi. Uzmimo ma primjer nama najbližu Italiju.
Republika Italija podijeljena je na 15 regija i 5 posebnih regija. Regije su: Piemont, Lombardija, Veneto, Liguria, Emilia-Romagna, Toscana, Umbrija, Marche, Lazio, Abruzzo, Molise, Campania , Puglia , Bazilikata i Calabria. Pet posebnih regija su: Sicilia, Sardinia, Trentino –Alto Adige , Friuli–Venezia Giulia i Valle d'Aosta. Stoga se Italija može smatrati regionaliziranom državom.
Organi regionalne uprave sItaliji ostvaruju se kroz regionalno vijeće, izabrano parlamentarno tijelo s ovlastima donošenja zakona i izdavanja administrativnih propisa; regionalni odbor je izvršno tijelo, svojevrsna regionalna vlada koje bira vijeće iz svojih redova; i predsjednik regionalnog odbora. Regionalni odbor i njegov predsjednik dužni su podnijeti ostavku ako ne zadrže povjerenje vijeća. Glasovanje u regionalnim vijećima rijetko je tajno.
Sudjelovanje u nacionalnoj vladi glavna je funkcija regija: regionalna vijeća mogu pokretati parlamentarne zakone, predlagati referendume i imenovati tri izaslanika za pomoć u predsjedničkim izborima, osim regije Valle d'Aosta, koja ima samo jednog izaslanika. S obzirom na regionalno zakonodavstvo, pet posebnih regija ima isključivu nadležnost u određenim područjima—kao što su poljoprivreda, šumarstvo i urbanizam—dok obične regije imaju nadležnost nad njima unutar granica temeljnih načela utvrđenih državnim zakonima.
Zakonodavne ovlasti i posebnih i običnih regija podliježu određenim ustavnim ograničenjima, od kojih je najvažnije da regionalni akti ne smiju biti u sukobu s nacionalnim interesima. Regije također mogu donositi zakone odredbe za provedbu državnih zakona kada oni sadrže potrebne odredbe. Regije imaju upravnu nadležnost u svim područjima u kojima imaju zakonodavnu nadležnost. Dodatne administrativne funkcije mogu se delegirati državnim zakonima. Regije imaju pravo stjecanja imovine i pravo ubiranja prihoda i poreza.
Republika Italija ima ovlasti kontrole nad svojim regijama. Valjanost regionalnih zakona za koje se tvrdi kako su nezakoniti može se testirati na Ustavnom sudu, dok se oni koji se smatraju nesvrsishodnima mogu osporiti u parlamentu. Nadzor nad upravnim aktima vrše državni nadzorni odbori kojima predsjedaju povjerenici koje imenuje vlada. Vlada ima ovlasti raspustiti regionalna vijeća koja su djelovala protivno ustavu ili su prekršila zakon. U tom slučaju izbori se moraju održati u roku od tri mjeseca.
Kada Republika Hrvatska bude uređena kao Republika Italija po pitanju regionalizacije i decentralizacije tada možemo reći kako se radi o modernoj i europskoj državi.
Kommentare