Piše: Roko Karaman
Istodobno, s pokušajem zakonskog uređenja strukture plaće i uvjeta rada javnih službenika, što bi trebao promovirati nepristranost zaposlenika od političke kontrole, nije došlo do revizije primanja u naturi.
Sredinom studenog ove godine Vlada Republike Hrvatske poslat će Hrvatskom saboru na usvajanje Prijedlog Zakona o javnoj upravi.
Očito nije slučajno što se drugi puta od članstva RH u EU mijenja zakon, jer Vlada s Andrejem Plenkovićem na čelu želi dodatno zarobiti državu lošom upravom koja će raditi isključivo za interes HDZ-a, a ne za interes države i njenih građana.
Što se u zakonu bitno mijenja? Nekih bitnih promjena u biti nema, a ne treba ih očekivati ni kao rezultat mogućeg usvajanja zakona, iako se dokument odnosi na najmanje pola milijuna zaposlenih u javnoj upravi. Stoga možemo utvrditi kako ovaj nacrt prijedloga zakona, na kojem se trenutno radi, nema dovoljno reformski karakter.
Naravno, zakon sadrži neke pozitivne novine koje su preživjele od pripreme i razvoja 2000.-15., uz sudjelovanje stručnjaka iz upravnih akademija, odnosno upravnih studija pravnih fakulteta kako u RH tako i ostatku EU.
Prije svega, neke političke pozicije - posebice predsjednika, premijera, članova Vlade i zamjenika ministara (državnih tajnika), saborskih dužnosnika - sada bi trebale biti jasnije odvojene od službeničkih mjesta.
Stručnjaci bi također trebali biti zadovoljni što nacrt prijedloga novog zakona uspostavlja barem formalna razlika između zakona o javnoj službi i zakona o radu. Iako to nije u potpunosti učinjeno, sadržaj većine normi prepisane su iz ZOR-a, a ne uspostavlja bitne značajke. Detaljno su opisane neke institucije javnih službi, a posebno postupak provođenja natječaja za većinu službeničkih mjesta, razlozi za prestanak javne službe, disciplinska i kaznena odgovornost zaposlenika i sl.
Međutim, postoje velike sumnje u sposobnost novog zakona za rješavanjem glavnih problema koji danas postoje u službeničkom sustavu. Usredotočimo se samo na jedan od njih: kvalitetu javne službeničke elite.
Možda nije slučajno, SIGMA, najmjerodavnije stručno tijelo EU-a za upravljanje, u ocjeni našeg sustava upravljanja 2020. godine, nazvala je prvi problem državne službe "općenito slabu razinu profesionalnosti javne službe kroz politizaciju, protekcionizam i uznapredovalu korupciju".
Ovaj problem uvelike je posljedica zahtjeva za kvalifikacijom i integritetom osoba koje se prijavljuju za radna mjesta u tijelima i odjelima izvršne vlasti, objektivnosti imenovanja na ta radna mjesta, zaštite položaja kadrovskih službenika od nezakonitih utjecaja. Kod nas je sasvim očita stranačka i poslovna podređenost javne službe i nesigurnost bilo kojeg djelatnika od samovolje dominatne političke stranke.
Imenovanja na položaje u javnoj službi vrše se uglavnom na temelju osobne odanosti političkoj stranci. Kao rezultat toga, nakon svakih izbora, ili drugog političko-oligarhijskog restrukturiranja, dolazi do preraspodjele tržišta javnih funkcija. Pritom je najslabija točka koja cijeli službenički sustav čini ranjivim je razina pozicija pročelnika.
Na temelju službene statistike, odmah možemo sažeti – u Dalmaciji, pa tako i u cijeloj RH, nema više javne službe. Uostalom, 2016. godine fluktuacija osoblja na pozicijama II kategorije iznosila je – 47%, a I kategorije – općenito 75%! Odnosno, u roku od jedne godine promijenilo se dvije trećine menadžera u izvršnoj vlasti. I to unatoč činjenici kako za kvalitetnu javnu upravu razrješenja s takvih pozicija moraju biti iznimno iznimna i opravdana. Ne uzimaju se u obzir ministarska mjesta, jer su politička.
S obzirom na nestabilnost rada na ovoj razini, kao i druge specifičnosti, poput prioriteta lojalnosti nad principijelnošću/objektivnošću, ovakva mjesta nisu baš privlačna poštenim kadrovskim službenicima.
Čak i oni koji i dalje ostaju u birokratskoj orbiti ne ispunjavaju u potpunosti svoju misiju javnih službenika, budući kako je većina njih razvila instinkt za "autocenzurom". Političkom vodstvu države niti ne nude optimalno rješenje – ako ono, primjerice, utječe na osobne interese ili čak osjećaje ovog vodstva. To se odnosi i na situacije s očitim kršenjima Ustava ili zakona. Nažalost, novi Zakon o javnoj službi ponudio će malo za rješavanje ovih pitanja, iako bi to trebao učiniti.
Prvi zadatak je jasno definirati sastav višeg osoblja u javnim službama za sljedeće transparentno zapošljavanje na ta radna mjesta i jamčiti njihovu zaštitu. S ove točke gledišta, zakon bi mogao biti prilično progresivan, jer daje prilično ispravan popis radnih mjesta I. skupine: pozicije čelnika središnjih tijela izvršne vlasti, osim ministarstava, i njihovih zamjenika, članova kolegijalnih državnih tijela, čelnika lokalnih država. uprave i njihovi zamjenici.
No, u drugim normama ta se ispravnost potpuno gubi, jer u službeničkom sustavu i, što je najgore, u prvoj skupini postoje pozicije političkog tipa – pomoćnici, savjetnici, povjerenici, predstavnici predsjednika; šefovi patronažnih službi vodstva Sabora voditelji patronažnih službi članova vlade. Iako je očito kako svi ti dužnosnici, ili barem većina njih, dolaze na svoja mjesta i napuštaju ih - zajedno sa svojim mecenom-političarom, odnosno uopće ne bi trebali pripadati javnoslužbeničkim pozicijama.
Zamagljivanje višeg zbora dovodi do svih ostalih nedostataka kako suvremene prakse, tako i novog zakona: iznimke od natječajnih postupaka izbora na radna mjesta, postupka imenovanja i razrješenja itd. Općenito, novi zakon zadržava postojeću punu diskreciju o "subjektima imenovanja" - odnosno o onima koji imenuju na dužnost. Primjerice, za sve rukovodeće pozicije u državnoj službi danas je predsjednik, iako su mu za mnoga mjesta te ovlasti dane zakonom mimo Ustava. Takva samovolja imenovanja i razrješenja s viših funkcija, koja često graniči sa samovoljom, narušava profesionalnost i kredibilitet javne službe.
Za prevladavanje ovog problema, prije svega, potrebno je koristiti alat određenih uvjeta kandidata za radno mjesto – stručna sprema, radno iskustvo, posebice u javnoj službi, itd. Međutim, zakon ne postavlja nikakve zahtjeve za razinu stručne osposobljenosti za radna mjesta podskupine I-1 .
Drugo, za to mora postojati odgovarajuća institucionalna potpora. Konkretno, u zemljama kao što su Njemačka, Francuska i Kanada, postoje neovisna kolegijalna tijela koja se bave kadrovskim pitanjima za visoke dužnosnike. Umjesto toga, u novom zakonu ne samo kako nismo dobili novu instituciju, barem potencijalno sposobnu za obavljanje novih funkcija. Naprotiv, nedavno reformirano relevantno središnje izvršno tijelo kombinira funkcije koje se međusobno isključuju . Utvrđuje pravila – kroz izradu i donošenje propisa, te prati njihovu provedbu – uključujući rješavanje slučajeva protiv određenih zaposlenika.
Začudo, "arhitekt administrativne reforme", ministar uprave Ivan Malenica, nedavno je javno kritizirao prijedlog uvođenja Nacionalne javne službe, koju sada podržava svojim nacrtom prijedloga zakona. Dakle, bez pokušaja izolacije, objektivnog odabira i zaštite vrha javne službe, cjelokupni izvršni sustav ostat će ranjiv na političke i oligarhijske utjecaje, te će služiti sadašnjoj monetarnoj „eliti“, a ne društvu u cjelini. Ako netko misli kako su navedeni problemi bili nepoznati donositeljima odluka, duboko se vara.
Od 1998. ta su pitanja mnogo puta zabilježena u političkim dokumentima – konceptima, strategijama, programima – svih predsjednika i vlada RH. A u sabornici bi se po želji dalo ispraviti nedostatke predmeta zakonodavne inicijative. Međutim, očito su se više bavili vlastitim potrebama.
Po uzoru na pratnju predsjednika i članova Vlade, zastupnici su se prije svega pobrinuli za očuvanje statusa javnih dužnosnika za svoje pokrovitelje. Iako je očito kako saborski zastupnici, kao ni pokroviteljski dužnosnici predsjednika ili članovi Vlade, ne zadovoljavaju dvije ključne značajke za biti javni dužnosnik: profesionalnost i političku neutralnost. Uostalom, biraju ih političari po vlastitom nahođenju, bez ikakvih ograničenja.
Drugi korak koji pokazuje potencijalnu sposobnost zastupnika za obranu svojih interesa – šteta je što se oni ne poklapaju uvijek s interesima društva – je promjena između prvog i drugog čitanja Zakona o javnoj službi.
Općenito, finalizacija zakona ispala je prilično jednostrana. Sudeći prema tekstu, svi uključeni branili su svoje interese.
S birokracijom je sve ispalo obrnuto. Istodobno s pravim koracima - primjerice pokušajem zakonskog uređenja strukture plaće i uvjeta rada javnih službenika, što bi trebao promovirati nepristranost zaposlenika od političke kontrole, nije došlo do revizije primanja u naturi. Tako će korupcija u javnoj upravi i dalje ostati najveća neuralgična točka u RH.
Iako bi trebalo biti jasno kako plaće i uvjeti rada trebaju postati glavni materijalni poticaj za pošten i profesionalan rad, onda se moraju napustiti druge postjugoslavenske nomenklaturne beneficije i privilegije. Međutim, ovaj pristup nije utjelovljen u zakonu. Birokracija, do potpuno konkurentne plaće, minimalna prema stručnjacima trebala bi iznositi više od 2,500€ uz zadržavanje postojećih pogodnosti, što će samo povećati jaz između birokracije i ostatka društva čija je prosječna plaća 450€.
Uz to, prema nacrtu prijedloga zakona zadržava se povlašteni mirovinski sustav javnih službenika, odnosno određivanjem visine mirovine na temelju 80% plaće. Istodobno, postoji norma o preračunu mirovina u vezi s rastom plaća sadašnjih dužnosnika. Po odlasku u mirovinu osigurana je isplata 10 plaća. U kojim tvornicama, školama i bolnicama postoje takve preferencije!?
A nacrt sadrži i pravila o službenom stanovanju i zdravstvenoj skrbi za zaposlenike i članove njihovih obitelji. Iako te norme u potpunosti koristi samo vrhunska nomenklatura, porezne obveznike koštaju stotine milijuna kuna.
Kako bismo zaštitili ta dostignuća naše socijalne države, u nacrtu se pojavilo novo pravilo prema kojem "smanjenje proračunskih izdvajanja ne može biti osnova za smanjenje plaća, naknada, bonusa i financiranja drugih jamstva i naknade koje su zakonom predviđene javnim službenicima“. Ovo jamstvo rođeno je paralelno s odlukom Vlade o "ravnoteži proračuna" i pravu vlade na samostalno reguliranje razine provedbe socijalnih zakona.
Nadalje, u budućem članku 48. dodan je dio, prema kojem „javni službenici čije službene dužnosti obuhvaćaju pravnu, financijsku i ekonomsku, stručnost i izradu ili uređivanje prijedloga za oblikovanje javne politike, nacrte propisa pravnih akata i zakona koje donosi Hrvatski sabor koje potpisuje predsjednik, radeći u A.P., H.S., Tajništvu Vlade i ministarstvima, čije ovlasti uključuju osiguravanje i provedbu državne pravne, financijske i proračunske politike – predmet naknade za imenovanje do 100 posto službene plaće”.
Koja je onda uloga podjele radnih mjesta na grupe i podskupine, ako se za određivanje sustava nagrađivanja moraju dodati takva pravila?
Općenito, ocjenjujući novi zakon, možemo sažeti na sljedeći način:
Unatoč nekim poboljšanjima, uglavnom manjeg karaktera, nacrt prijedloga zakona nije postavio dovoljne temeljne temelje kako bi naša javna služba postala profesionalna i nepristrana institucija u službi društva. Naravno, još ima vremena kako bi se ispravili nedostaci zakona koji bi trebao stupiti na snagu tek 2023. godine.
No, sve je manje vjere u sposobnost ove vlade u provedi pravih europskih reformi.
Comments