Piše: Petra Ivanišević
Činjenica je kako svi koji dođu na vlasti žele zadržati glavne poluge moći. Ne žele dijeliti tu vlast s drugima, posebno dok je na djelu završnica velike tranzicijske pljačke. To je razlog zašto se u RH ne provodi regionalizacija i decentralizacija.
Pitanje regionalizacije i decentralizacije RH, kao što znate, vrući je krumpir ne samo danas, nego već niz godina i ono povremeno dobiva na temperaturi u skladu s aktualnim događajima.
No, krenimo redom: od samog pojma decentralizacije. Ona je suprotna centralizaciji. A centralizacija znači koncentraciju nadležnosti i sredstava u jednom centru, dok za razliku od toga, decentralizacija znači raspoređivanje nadležnosti na više nivoa vlasti s više različitih centara. Kada govorimo o decentralizaciji, imamo, zapravo, tri oblasti decentralizacije: jedna je politička, druga je administrativna i treća je fiskalna decentralizacija.
Politička decentralizacija odnosi se na podjelu procesa političkog odlučivanja na različite nivoe i na različite lokacije. Administrativna decentralizacija svodi se na pružanje administrativnih usluga na raznim nivoima organizacije i javne uprave i vlasti. I konačno, fiskalna decentralizacija odnosi se na prikupljanje i potrošnju sredstava na raznim nivoima vlasti. E sad, za kvalitetno funkcioniranje države, važno je zadovoljiti sve tri oblasti decentralizacije koja moraju biti međusobno usklađenja.
Debata nabijena emocijama
Kad se priča o decentralizaciji, taj razgovor je najčešće nabijena emocijama, i to je kod nas često prije emotivno pitanje, nego racionalno, znanstveno i političko pitanje. Od malo kog ćete čuti argumente zašto je neko za decentralizaciju ili zašto je protiv. Jednostavno, uvijek ispadne kako je riječ o podjeli na čuvare državnog jedinstva i na one koji se žele otcijepiti. A ni jedni ni drugi ne daju dovoljno argumenata zašto je potrebno izvršiti regionalizaciju i decentralizaciju ili zašto nije potrebno. Ipak, više je emocija na strni protivnika ovog procesa.
Pa krenimo od pozitivnih strana regionalizacije i decentralizacije.
Prije svega, centralne vlasti ne mogu biti dobre u posjedovanju svih informacija o svemu što se događa na terenu kao lokalne vlasti. Zatim, ako imamo srednji nivo LS (regije) i najniži nivo (općine i gradovi) gdje se neposredno biraju izvršni organi koji neposredno odgovaraju biračima, pod većim su pritiskom birača i imaju veću odgovornost, jer znaju kako će ih birači smijeniti.
Zatim, države su inače suviše složene kako bi se iz jednog mjesta bavile nizom sitnih pitanja i zbog čega je važno rasteretiti centralnu vlast velikog broja obveza koje joj zapravo ni ne pripadaju. Zatim, nema potrebe čitav niz politika provoditi jednako za sve dijelove države među kojima su velike razlike kako u zemljopisnom tako u povijesnom, kulturnom, umjetničkom, običajnom, jezičnom i drugom smislu. Uzmite, na primjer, Dalmaciju koja je veoma specifična i drugačija od npr. Korduna, da ne govorim o Slavoniji. Svaka regija i subregija u RH ima neke svoje specifičnosti i te regionalne i lokalne vlasti bolje poznaju te specifičnosti od onoga koji sjedi u Zagrebu. Inače, fiskalna decentralizacija je veoma dobra zato što osigurava samostalnost i sigurnost lokalnih financija.
Te financije mogu biti predvidljive zato što se, otprilike, zna koliko se na lokalnom nivou može ubrati prihoda dok, ako se ide na redistribuciju od centralnih organa vlasti prema lokalnim, u tom slučaju često ovisi od volonterstva. Mnogo ovisi od toga koje ministarstvo pokriva koja stranka. Ako je ta stranka na vlasti i u lokalnoj zajednici, bolje će proći u raspodjeli tih prihoda koji se dijele iz centrale, nego neka druga zajednica gdje je na vlasti možda opozicija ili neka druga stranka koja ne odlučuje o tome.
Bolje za manjinske grupe
Kad je riječ o decentralizaciji, ona omogućava bolje procese odlučivanja za manjinske grupe. Tu je riječ o manjim manjinskim grupama koje su na nivou države zanemarene. Ovdje nije riječ o Srbima, koji su činili veliku etničku zajednicu, već za one koji se “regionalno izjašnjavaju”, npr. Dalmatine koji nemaju niti jednog zastupnika u Hrvatskom Saboru, niti itko drugi zastupa njihove interese u parlamentu. Iako se prema popisu iz 2011. 55.000 ljudi izjasnilo kao Dalmatini, u službenu statistiku Popisa stanovništva upisano je njih samo 750. Tu se radi o čistoj diskriminaciji pa se ne mogu ni organizirati.
Decentralizacija nije dobra samo za pripadnike manjinskih nacionalnih zajednica, već i za pripadnike spolnih, rodnih i seksualnih zajednica. Praksa zapadnih i sjevernih država Europe, ali i svijeta pokazala je kako su prava, npr. LGBTIQ+ zajednice, podržale prvo lokalne vlasti, zatim regionalne i na kraju državna. Tako se slobodno može reći kako razvoj demokracije počinje s razvojem procesa regionalizacije i decentralizacije u pojedinim državama.
Vidjeli smo sada dobre strane decentralizacije, argumente zašto je proces regionalizacije i decentralizacije dobar. Nije na odmet vidjeti i argumente protiv, jer nas oni upozoravaju na što se mora voditi računa u tom procesu i koje efekte može donijeti loše provedena proces.
Na primer, nema smisla provesti decentralizacija ukoliko se ne provedu reforme. U državi poput RH, u kojoj institucije ne funkcioniraju, u kojoj nikada nisu provedene reforme u skladu s europskim standardima, teško je izvesti proces regionalizacije i decentralizacije jer se onda one loše osobine centralnih vlasti prenose na niži nivo. Provedba regionalizacije i decentralizacije u državama koje su ušle u taj proces (Danska i Poljska, npr.) smanjio je administrativni aparat, no bojim se kako bi u RH izazvao suprotan efekt.
Opasnost – veliko usitnjavanje
Decentralizacija ne znači samo prekrajanje teritorijalno-administrativnih granica. Ono znači i spuštanje najvećeg broja ovlasti s centralne vlasti na regionalne i lokalne, što je obrnuto od prakse koju imamo sada. Naime, novogodišnjim zakonom od 27. prosinca 1992. općinama i gradovima oduzete su sve ovlasti, te uspostavljenje županije kako bi se što više zanemarilo JLS I°. Tako u RH imamo nekoliko općina s manje od 200 stanovnika, dok smo za vrijeme bivšeg sustava LS imali općine s preko 100.000 stanovnika, a općina Lastovo niti 1.000. Općina Split je, prema popisu iz 1991. imala nešto manje od 270.000 stanovnika, dok je grad Split imao oko 207.000 stanovnika. Dakle, jedan Split je imao sličan broj stanovnika kao Malta ili Island, odnosno tri grada Splita činile su Cipar ili Crnu Goru, što su države. I to je primjer ukrupnjavanja. U svakom slučaju, mora se naći srednja mjera efikasnog upravljanja, ali da nije previše usitnjeno ili previše ukupnjeno, a da se prate povijesne granice regija, okrugai naselja.
Također se ističe kako decentralizacija dovodi do povećane korupcije. To je točno ako se ne uvaži prvo načelo - provedba reformi, izgradnja demokratskih institucija, jer je sigurno kako će se, ako se to ne uradi, nivo institucionalne korupcije preseliti s centralnog nivoa na niže. U biti u RH se to dogodilo nakon implementacija paketa zakona koji reguliraju pitanje lokalne samouprave 1993. Sada bi trebao uslijediti obrnuti proces, rješavanje korupcije i nepotizma u javnim ustanovama. To se događa na način što policijom, vatrogascima, zdravstvom, školstvom, javnom upravom i dr. zapovijeda gradonačelnik, odnosno gradski kabinet, a ne netko iz centralne vlasti; ministarstva su tu kako bi regulirala administrativni položaj tih javnih djelatnosti, ne kako bi njime zapovijedali.
I konačno, može se dogoditi da lokalne vlasti manjak sredstava u proračunu nadoknađuju time što udaraju velike lokalne poreze nekim preduzećima. U tom slučaju dolazi do kontraefekta što može dovesti, umjesto do jačanja lokalne vlasti i lokalne privrede, do toga da lokalna privreda doživi krah zato što dolazi do gašenja jednog broja firmi.
Kao što smo vidjeli decentralizacija ima dobre strane, ali može imati i loše. Mora se voditi računa o brižljivoj provedbi i uklanjanju negativnih efekata, ukoliko se kroz druge mjere, kroz reforme ne otklanjaju mogući uzroci negativnih efekata.
Bitno načelo – supsidijarnost
Kad govorimo o decentralizaciji, moramo znati kako kod nje imamo načelo supsidijarnosti. Ono znači spuštanje gotovo svih ovlasti s centralnog na lokalni nivo. Dakle, sve ono što može učiniti na nižem nivou, ne treba raditi viši, znači: sve što može lakše i efikasnije odraditi na općinskom nivou, ne treba prenositi na regionalni i tako dalje. Tu se radi i o pitanju lokalne, teritorijalne obrane, unutrašnjim poslovima, vanjskim poslovima, fiskalnoj politici,... No, postoje neke nadležnosti koje se ne mogu decentralizirati. Riječ je o, npr. monetarnoj politici.
Inače, kad je riječ o iskustvima drugih država, ne postoji jedinstven model. Bivša Jugoslavija imala je visok stupanj decentralizacije zbog čega je i postigla značajan rast i razvoj, posebno nakon promjene Ustava 1963. Jugoslavija je kopirala kalifornijski model decentralizacije, koji se pokazao kao jedan od najuspješnijih modela na svijetu, te ga blago modificirala prema svojim potrebama. Kada je Danska krenula u svoje reforme lokalne samouprave slijedila je upravo jugoslavenski model uspostavljen nakon 1974. godine. Usput, imamo primjere zapadnoeuropskih država gdje u visoko decentralizirane države spadaju Italija i Španjolska, koje imaju regije različitih nivoa nadležnosti, znači asimetričnu decentralizaciju. Imamo drugi vid, odnosno saveznu državu kao što je Njemačka koja je federacija. A imamo i primjer konfederacije kao što je Švicarska.
Ako bi se uzeli svi kriteriji decentralizacije, RH je visoko centralizirana država. Postala je takva promjenama Ustava u ljeto 1990. kad su ukinute regije, a razaranje JLS nastavilo se zakonom iz 1992. Tada smo dobili fasadnu decentralizaciju, ljušturu bez ikakvog sadržaja. Ono što je dodatno doprinijelo centralizaciji je oduzimanje cjelokupne imovine lokalnim samoupravama.
Koncepti decentralizacije
U međuvremenu, na planu decentralizacije radile su razne ekspertne grupe. No, nitko nije pogodio bit regionalizacije i decentralizacije. Jedini dobar koncept napravila je inicijativa DDF. Koncept na kojem je radilo 160 stručnjaka iz cijele Europe, koncept koji je moderan i koji zadovoljava standarde Vijeća Europe i Europske Unije, ali i zadovoljava potrebe lokalnog stanovništva na terenu, te uvažava povijesne, ekonomsko-socijalne, prometne i druge prilike na terenu.
U konceptu DDF-a u početku poglavlja ‘Teritorijalno uređenje’ stoji:
„Jamči se pravo građanki i građana na regionalizaciju i decentralizaciju RH koja uključuje pravo na lokalnu samoupravu i autonomiju regija i lokalne samouprave kao i na zaštitu tog prava. Prema ovom polaznom dokumentu RH bit će podijeljena na 5 autonomnih regija (Dalmacija, Hrvatska, Istra, Primorsko-goranska regija i Slavonija u njihovim povijesnim granicama) te maksimalno 150 komunalnih općina poštujući i ovdje načelo povijesnih granica. (…) Kada je riječ o regijama, između ostalog, predviđena je uspostava regionalnih parlamenata koji će donositi zakone bitne za njihovo funkcioniranje, a Ustavni i Vrhovni sud imat će svoje ogranke u svakoj od njih, dok će izvršni organi regija biti regionalne vlade te regionalni guverner“.
Umjesto ovakvog koncepta, VladaRH 2017. godine na jedan sramotan način spustila ovlasti iz centralne vlasti na županijske i nešto manje njih na JLS I°. što ni dalje ne zadovoljava norme međunarodnih institucija kojih je RH članica. Sraman način je i to kako je rađeno na tekstu zakona. I ovaj koncept nije ništa drugo do li odmak od regionalizacije i decentralizacije, a nje njegova provedba.
DDF za građansku Dalmaciju
Dalmatinski Demokratski Forum jedina je inicijativa koja se zalaže za građansku Dalmaciju, stoga joj je stalo do doslovne provedbe pravila Europske Unije i Vijeća Europe kada je reforma lokalne samouprave u pitanju. U tome im dosta pomaže nezadovoljstvo ljudi u Dalmaciji, ali i drugim regijama u RH po tom pitanju. Po podacima neovisne statističke agencije CCO, 58% od 9.000 anketiranih građana Dalmacije žele vidjeti svoju regiju kao autonomnu pokrajinu. Za razliku od građana koji žele vidjeti Dalmaciju kao autonomnu regiju, imamo situaciju kako se stranke “demokratske orijentacije”, kao i vladajući HDZ, zalažu za ostanak županija.
Činjenica je kako svi koji dođu na vlast žele zadržati sve poluge moći. Ne žele dijeliti vlast s drugima, posebno dok je na djelu velika završnica tranzicijske pljačke, jer ne žele dijeliti plijen s nekim drugim. Županije ne služe samo zbog uhljebničkih bazena i kapilarnog glasanja, već radi redistribuciju sredstava, pa makar to bila i redistribucija siromaštva što dovodi do konstantnog pada životnog standarda u RH upravo zbog neadekvatnog koncepta lokalne samouprave kakvog trenutno imamo.
Comments